¿Es necesario elegir entre la lucha contra la pobreza y la conservación del medio ambiente?

Misc Image
By Maria Benana

Los mercados, o esquemas, de servicios hidrológicos –se extienden en América Latina y están ganando terreno en áfrica.  A pesar de que inicialmente fueron diseñados para limpiar el agua o restaurar los flujos hidrológicos, estos esquemas tendieron a alcanzar sus objetivos ambientales contratando a pequeños agricultores y otros grupos marginados para restaurar o preservar las zonas de captación de agua e implementar otras actividades que ayudaran a proveer los servicios ambientales.

Estos esquemas PSA han tendido a ser vistos, y financiados, como soluciones en los que todos ganan ya que promueven el desarrollo sostenible preservando al mismo tiempo el valor ambiental. Sin embargo, existen dos escuelas de pensamiento en torno a los pagos en sí mismos y a los beneficios sociales que emanan de ellos.  Una escuela cree que la reducción de la pobreza debería de ser un objetivo explícito de la construcción de dichos esquemas y que los pagos deberían de fijarse específicamente para alcanzar dicho objetivo. La otra escuela cree que los pagos deben de estar basados en el valor económico del beneficio ambiental y se preocupa de que el poner mucho énfasis en la fijación del precio para reducir la pobreza llevaría a los esquemas a la bancarrota, dejándonos sin mejoras ni ambientales ni sociales.

Las investigaciones


Varios estudios han intentado evaluar éstas tesis y nosotros hemos hecho el intento de sintetizar dichas investigaciones.  (Para una revisión más detallada, incluyendo una lista de todos los estudios revisados y todos los trabajos citados, por favor descargue el documento “PSA pro-pobres” disponible en inglés.)

Entre los programas de América Latina, examinaremos la literatura que evalúa el Programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos (PSAH) de México (que gestionó pagos con un valor de$27.3 millones de dólares en 2004) y  el Programa Nacional de PSA de Costa Rica (que ha gestionado pagos con un valor de $140 millones de dólares desde su inicio en 1997).  También examinaremos la literatura que evalúa el Programa Trabajando por Agua de Sudáfrica (WfW por sus siglas en inglés), que gestionó pagos de un total de $43 millones de dólares en 2005.

El programa de Costa Rica fue iniciado después de que la Ley Forestal No. 7575 reconociera cuatro servicios ambientales provistos por los ecosistemas forestales: a) secuestro de carbono b) servicios hidrológicos, incluyendo cantidad y calidad de agua para consumo pero también para irrigación y provisión de energía c) conservación de la biodiversidad, d) provisión de belleza escénica para recreación y turismo.  La ley también estableció el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), que maneja el programa y recibe sus ingresos de un impuesto del 3.5% a la gasolina así como de fondos multilaterales y bilaterales.

Los programas de México y Sudáfrica surgieron como una respuesta a la escasez del agua. Dos tercios de los 188 acuíferos más importantes de México están sobre-explotados, mientras que un 28% adicional se utilizan por completo, según un estudio de la Comisión Nacional del Agua de 2003. Esta escasez se apareja con altas tasas de deforestación del 1.3% anual.

Sudáfrica también tiene un estrés crónico en los recursos hídricos, con menos de 100 metros cúbicos de agua disponibles por persona al año.

Llevando los beneficios a los pobres


Los tres esquemas fueron ideados principalmente para mejorar la provisión de los servicios ambientales, pero también tenían objetivos específicos para combatir la pobreza.

En el programa PSAH, en 2004 el 31% de los beneficiarios percibían ingresos por debajo de la línea de extrema pobreza. Un estudio demostró que el programa de Costa Rica mejoró la seguridad de la tenencia al prevenir que las tierras forestales fueran consideradas desocupadas, lo que hubiera justificado su confiscación.En Sudáfrica, el Programa WfW empleó a 24,000 personas previamente desempleadas en 2000, de las cuales el 52% eran mujeres.

Seleccionando a los pobres y preservando el medio ambiente


Al analizar los esquemas nacionales financiados por el gobierno, Wunder et al (2008, consulte Ecological Economics Special Issue: Payments for Environmental Services in Developing and Developed Countries) argumentan que al cargar muchos beneficios no-ambientales a los esquemas PSA, en última instancia se diluyen los beneficios ambientales en sí mismos.  Por el otro lado, si se conocen los costos de oportunidad de tal forma que los compradores paguen a los proveedores tan sólo apenas arriba de sus costos de producción, la eficiencia del programa (maximizar la provisión de servicios ambientales a partir de un presupuesto determinado) se alcanza mientras que se pierde algo del subsidio a los proveedores.

Sin embargo, la experiencia de WfW demuestra que estos objetivos no son necesariamente mutuamente exclusivos, en parte porque el objetivo señalado por el programa de reducir la pobreza a través de la creación de trabajos ha atraído el apoyo político, algo que un programa puramente ambiental probablemente no hubiera logrado.

A nivel ambiental, el programa remueve las plantas invasoras que afectan los flujos de agua en las zonas de captación.  Esto se logra contratando “proveedores de servicios” ambulantes quienes son contratistas de pequeña escala.  A fin de asegurar que el programa en verdad está generando beneficios sociales, el contratista debe de haber estado desempleado previamente.

Los resultados, según dos estudios –uno realizado por Marais y Wannenburgh, y el otro realizado por Milton et al – son buenos tanto para el medio ambiente (los flujos hídricos incrementaron cerca de 46 millones de metros cúbicos por año) como para la economía (las 24,000 personas empleadas en 2000 que se mencionaron anteriormente).

Seleccionando a los pobres en México: el sistema de calificación


En México, el programa de PSAH también demuestra que tras identificar objetivos a nivel espacial para lograr la efectividad y eficiencia del programa en alcanzar las principales metas ambientales del PSA, los objetivos sociales paralelos pueden ser incorporados.

De hecho, en los esquemas financiados por el gobierno las medidas para mejorar la eficiencia como la diferenciación de precios de acuerdo a la provisión del servicio ambiental, el riesgo de pérdida (por ejemplo el riesgo de deforestación) y los costos de participación (la suma de los costos de oportunidad, transacción y protección) pueden liberar fondos para posteriormente contribuir a ambos objetivos.  En el programa PSAH, las áreas elegibles son determinadas por zonas de recarga de acuíferos sobre-explotados identificados espacialmente, cuencas hidrológicas con gran escasez de agua y áreas con alto riesgo de inundación.

Mientras que el combate a la pobreza no es parte de los criterios de elegibilidad, se incorpora a un sistema de calificación (que incluye una serie de consideraciones para escasez de agua y un índice de riesgo de deforestación) durante el proceso de selección cuando las aplicaciones elegibles por áreas exceden el presupuesto.

En los tres años de operación del programa en áreas elegibles, el 78% de los pagos fueron canalizados a bosques cuyos dueños habitan centros de población con altos o muy altos índices de marginación, pero las comunidades muy altamente marginadas fueron sub-representadas en relación a las altamente marginadas.

Es posible que esto se deba a las barreras de entrada, como la falta de educación y la carencia de títulos de propiedad claros

Seleccionando basado en el tamaño de la tierra


Otro ejemplo del enfoque en el objetivo del proyecto es definir y priorizar a los pequeños propietarios por tamaño de rancho en la escala de calificación.  En un proyecto del Fondo Biocarbono se llevó a cabo una caracterización socio-económica de la comunidad rural local y se identificaron a los campesinos de ingresos bajos y medios.  El estudio identificó los siguientes tipos de actores:

 

  • Trabajador agrícola: trabajador temporal sin posesión de tierra
  • Empleado: trabajador permanente sin posesión de tierra
  • Agricultor de bajos ingresos o campesino: campesino con tierras que adicionalmente se desempeña como un trabajador agrícola temporal. No más de 3 hectáreas.
  • Agricultor de ingresos medios o campesino: campesino con tierra que puede trabajar sólo con su familia y en su tierra. Más de 8 hectáreas.
  • Agricultor de ingresos altos o campesino: campesino con tierra que puede contratar a trabajadores adicionales para trabajar en su tierra.  Más de 8 hectáreas.
  • Emprendedor rural: propietario que tiene tierra, empleados y además otros negocios.

 


Diseño de política pública: Definir y mapear las comunidades pobres en áreas ambientalmente sensibles utilizando Sistemas de Información Geográfica (GIS, por sus siglas en inglés).  Para alentar la participación de las personas sin tierra, enfocar esfuerzos en el entrenamiento y empleo de mujeres y hombres por debajo de la línea nacional de pobreza, tomando en consideración indicadores de marginación y esos más profundamente afectados dentro de esa línea, de actividades intensivas en trabajo como el mantenimiento de viveros, la reforestación y el aclareo de plantas invasoras.  Incorporar una perspectiva de género como por ejemplo, proporcionar horarios flexibles, guarderías infantiles y capacitar a las mujeres en la plantación de vegetales, para suplementar el ingreso del hogar.

Remover barreras regulatorias


Ademas de seleccionar a los pobres, un segundo paso sería remover cualquier obstáculo regulatorio innecesario que restringa el acceso de las comunidades rurales marginadas.  A continuación presentamos algunas barreras que dificultan la entrada de los pequeños propietarios a los esquemas de mercados identificadas por GRIEG-GRAN et al. 2005:


Tenencia de la tierra/recurso informal e inseguro: los requisitos de elegibilidad de los esquemas de PSA requieren títulos claros de propiedad de la tierra.  Los sin tierra serán excluidos de jure.  En los esquemas PSA es necesario ser capaz de excluir el acceso a la tierra y los recursos a fin de que los proveedores del servicio puedan confiablemente garantizar determinados servicios del manejo de la tierra.


Discriminación por acceso regulatorio: otro estudio en relación a pagos por reforestación en Huetar Norte en Costa Rica (GRIEG-GRAN et al. 2005) identificaron algunos factores en práctica en el marco regulatorio subyacente que restringió el acceso a los pobres.  En primer lugar, la participación en el esquema de PSA significó una descalificación para poder acceder a otros beneficios públicos como subsidios para la vivienda.  En segundo lugar, los beneficiarios de la reforma agraria no son elegibles para PSA, inclusive si su tierra contiene bosques o actividades forestales adecuadas.  Tercero, las actividades forestales no fueron elegibles para recibir crédito por parte del Sistema Bancario Nacional de Financiamiento, la principal fuente de financiamiento en Costa Rica.  Es necesario el financiamiento adicional para cubrir los costos iníciales de reforestación y esta restricción en el crédito bancario penaliza a los pequeños propietarios ya que tienen menos alternativas de financiamiento.


Exclusión de usos de suelo mixtos al definir criterios de elegibilidad como los sistemas de silvopastoreo o agroforestería que generalmente son favorecidos por los pequeños propietarios.  En el esquema nacional de PSA de Costa Rica el esquema de agroforestería fue excluido y la evidencia empírica ha mostrado que la agroforestería beneficia positivamente a los campesinos pobres de pequeña escala.  Puede ser implementada en tierras marginales o degradadas de propietarios pobres con bajos costos de oportunidad para no desplazar o remplazar otras actividades productivas, de tal forma que el ingreso generado a través de estas actividades es enteramente adicional.  Aumenta la productividad del suelo, diversifica el ingreso y complementa las actividades de reforestación, aforestación o deforestación evitada.

 


Diseño de política pública: no excluir a pequeños propietarios con tenencia informal de la tierra que históricamente han tenido el control sobre los recursos y han agregado valor a la tierra.  En cambio, diseñar estrategias que fortalezcan la tenencia de la tierra y agilicen el proceso de titulación, especialmente para aquellas personas viviendo en tierras ambientalmente sensibles.  Se pueden comprar seguros de riesgo para los participantes sin títulos formales de propiedad hasta que los títulos estén listos para asegurar la provisión continua del servicio.

En Costa Rica, la ley nacional prohibía el uso de fondos públicos para pagar a los terratenientes que no tuvieran un título formal.  Como una primera solución, crearon contratos paralelos similares a los contratos nacionales de PSA, financiados por los compradores del servicio, para aquellos terratenientes sin títulos de propiedad.  En una región en particular, en Platanar, cubrieron sólo la mitad de los pagos para los terratenientes con títulos y FONAFIFO pagó el resto.  Esto liberó fondos para pagar a los terratenientes sin títulos de propiedad que de otra forma no hubieran sido elegibles para acceder a los fondos públicos.  Posteriormente la ley fue cambiada para permitir la participación de los terratenientes sin título de propiedad en los fondos públicos.  En relación a lo segundo, conducir un análisis del programa para identificar cualquier barrera arbitraria o impedimento a la participación al interior de las estructuras administrativas del programa que son parciales frente a los pequeños propietarios, e iniciar los pasos necesarios para removerlas.

En tercer lugar, la falta de participación en las estructuras que toman las decisiones en la formulación de las reglas, especialmente en esquemas financiados por el gobierno, significa que las comunidades marginadas generalmente no están presentes cuando se deciden las reglas de elegibilidad o los tipos de proyectos que determinan el acceso al esquema.  El conducir consultas públicas con las comunidades dentro del área identificada que va a recibir recursos por la provisión de servicios ecosistémicos, sería un punto de partida para desarrollar un análisis de las barreras y oportunidades para la participación de los pequeños propietarios, así como asegurar que se conserven los derechos tradicionales o el acceso a los recursos.

Costos de transacción


Negociar con 100 pequeños proveedores de servicio conlleva costos de transacción mucho más altos que negociar con uno o dos grandes terratenientes manejando un área de tierra de la misma superficie.  El programa de forestación Bosques absorbiendo emisiones de bióxido de carbono (PROFAFOR) en Ecuador tiene un criterio de tamaño mínimo de 50 hectáreas debido a los altos costos de transacción en los terrenos pequeños lo cual efectivamente excluye a los pequeños propietarios.

Diseño de política pública: El programa nacional de PSA de Costa Rica ha desarrollado un sistema de contratos colectivos a través de los cuales los grupos de pequeños campesinos se unen al programa de manera colectiva en lugar de hacerlo individualmente, distribuyendo así los costos de transacción en un grupo más grande (FONAFIFO, 2000).  El hacer los contratos más simples y quitar los requerimientos que no están relacionados directamente con la transacción, también podría reducir los costos de transacción.  A pesar de que el programa PROFAFOR ha tenido un criterio de selección de tamaño mediano, ha agregado áreas de menor tamaño a 43 contratos colectivos con comunidades pobres de la montaña.  Esto ha representado casi el 30% de los contratos de PROFAFOR en la región montañosa de Ecuador y el 40% de las 23,722 hectáreas de tierra cubiertas por estos contratos.  La coordinación con redes de micro finanzas y otras asociaciones de mujeres o grupos comunitarios podría ser útil a fin de identificar las lecciones aprendidas para reducir los costos de transacción, para atender a las comunidades marginadas y otras actividades para alcanzar resultados a favor de los pobres.

Fondos multilaterales y estándares CCB

 Los fondos multilaterales como UN REDD Programme, the BioCarbon Fund, the Forest Carbon Partnership Facility y el Forest Investment Program podrían ser utilizados para proporcionar financiamiento por adelantado a fin de reducir los costos de transacción de los propietarios de tierra marginados al diseñar programas de PSA a nivel nacional siempre y cuando estén trabajando hacia el establecimiento del componente de Reducción de Emisiones provenientes de la Deforestación y la Degradación (mejor conocida como REDD).  De manera alternativa, las iniciativas de REDD a nivel nacional pueden basarse en estas instituciones de PSA o al menos coordinarse con programas de PSA nacionales para asegurar que exista intercambio de información de las lecciones aprendidas y de las mejores prácticas, así como hacer más eficiente o identificar sinergias de los procesos.  Alguna de las áreas con potencial para colaboración debido a las economías de escala incluyen: inventarios de emisiones del sector de uso de suelo y metodologías de líneas de base así como estimaciones de remoción neta de gases de efecto invernadero (GEI) de los sumideros, identificación espacial y de pobreza a través de GIS, así como análisis de las motivaciones de la deforestación y ubicación proyectada (modelación espacial), estrategias coordinadas para hacer frente a las motivaciones, sistemas de monitoreo y verificación, registros; distribución de mecanismos de pago, programas de titulación rápida, sistemas de créditos para actividades elegibles.  Las iniciativas de REDD a nivel nacional son incipientes por el momento – Panamá y Guyana son los únicos países en América Latina que han iniciado el proceso del Forest Carbon Partnership Facility (Fondo de Alianza de Carbono Forestal) mediante la entrega de un Readiness Plan (Plan de preparación) que haya sido aprobado.  El plan de Indonesia fue rechazado.

Un mecanismo basado en el mercado para financiar los altos costos de transacción de incorporar a los pobres a esquemas de PSA, es buscar una certificación de “carbono gourmet” ya que es un nicho de mercado creciente.  Un análisis reciente cita que los proyectos certificados por los estándares Clima, Comunidades y Biodiversidad están alcanzando cerca de un 35% de premium sobre los proyectos no certificados.  Estos créditos de carbono “carismáticos” pueden aprovecharse del cache de la marca CCB para atraer precios premium y encontrar compradores que estén dispuestos a pagar más por los co-beneficios.

 

Maria Bendana está a cargo del Forest Carbon Portal, un proyecto de Mercados Ambientales. Puedes encontrarla en el correo electrónico mbendana@forest-trends.org